董世凯
摘 要：“退档”问题已成为制约机动车登记规范化发展和影响群众切身利益的重要因素之一。应着眼车管工作全局，抓好顶层设计，把握关键环节，完善工作机制，创新工作模式，扎实破解“退档”难题，不断提升广大群众对车管改革红利的“获得感”和“满意度”。
关键词：机动车登记；退档
所谓“退档”，是指不同公安机关交通管理部门（车管所及其授权或委托单位）在办理机动车登记业务时，因双方单位对某一事项存在认知或理解差异而拒收其车辆档案或机动车的行为。退档的存在，客观上起到了车管所之间相互监督和制约的作用，但随着机动车保有量和二手车交易量的双增长，尤其是在“追责”成为新常态的大背景下，部分车管所之间为“规避风险”的“一退了之”已严重损害了广大群众的切身利益，制约着“放管服”系列改革整体效能的发挥。所以，急需从顶层设计入手，转变工作模式，不断提升广大群众对车管改革红利的“获得感”和“满意度”。
1机动车登记中常见的退档情形
机动车登记中因转出地车管所在转出前已进行过核档和查验车辆，所以因档案中无合格证、机动车来历凭证等核心要件退档，或者因盗抢、改装、拼装等原因退档的实际案例并不多见，工作中常见的退档理由有以下几个方面：
1.1以档案留存资料有误为由退档
比较常见的情形有：车辆外观与档案留存照片不一致（比如换前保险杠）；二手车交易发票内容填错（车辆VIN码、发动机号、载人数等）；注册登记前所有权发生转移（即以二手车交易发票所有人姓名注册）；个人名义购买大客车办理转入；车辆技术参数录入错误；《车辆一致性证书》与《合格证》记载信息不符；转入地名称录入错误；机动车登记证书所记载参数有误；档案中留存的是《车辆购置税》正本；《车辆购置税》签注信息与登记证书签注信息不一致；《机动车查验记录表》上缺少查验员签字或盖章。
1.2以登记业务手续存疑为由退档
常见的情形有：发动机号码拓印膜不清晰；原始车辆识别代号不清晰；合格证在紫光灯照射下无防伪标识；机动车销售发票（二手车交易发票）打印不规范（局部压线）；查封（解除查封）、抵押（解除抵押）手续不全；调拨手续不全；注册时使用电子保单而非保单纸质原件；注册时未留存保单；无机动车登记证书；进口车无核对证明；机动车档案中缺少《环保信息随车清单》或《车辆一致性证书》；转移登记业务中缺少原机动车所有人与现机动车所有人合影照片；转移登记业务缺少原机动车所有人身份证复印件；《机动车销售发票》缺少销售单位公章或缺少财务专用章等。
1.3以机动车查验存在嫌疑为由退档
常见的情形有：机动车VIN码发现凿改、打磨、焊接；机动车车身颜色与转出时不一致；车辆类型核定错误；更换过发动机而没有进行变更登记；机动车在查验项目（范围）之外发现事故修复、拼接痕迹；实车座位数与档案材料或合格证记载不一致；实车与《公告》照片（数据信息）不一致；实车轮胎规格与档案信息记载不一致；VIN码有划痕、刮痕；车辆发生过事故而造成变形或产生焊接。
2机动车登记退档问题产生的原因分析
2.1现行登记规范理解不一致的原因
根据《机动车登记规范》第十四条规定，有下列情形之一的，转入地车辆管理所应当办理转入，不得退档：一、转出后登记证书丢失、灭失的；二、机动车转出后因交通事故等原因更换发动机、车身或车架、改变车身颜色的；三、2004年4月30日前注册的机动车档案资料不齐全，经核实不属于被盗抢、走私、非法拼（组）装等嫌疑车辆的；四、签注的转入地车辆管理所名称不准确，但属于同一省、自治区范围的。可见，此款规定的本义是为了便民，是强调“不得退档”，但在具体执行过程中有的单位将其引申为“除了上述情况均可以退档”，或者认为上述日期之后发生的档案资料不全情况“均应退档”。这也是各地产生退档现象的“理论依据”。事实上，这是种误解，是对机动车登记工作规范的误读误判，因为规范本身不可能将所有登记事项罗列并做出是否退档的规定，那样既不符合规范的体例要求，也无法全面客观反应机动车登记工作的现实状况，更是超出了规范的本意。
2.2各地执行规定尺度不统一的原因
一方面，对既有法规标准中定性条款的理解尺度不一致。比如GA 801中规定“车辆识别代号不应有明显的更改、变动、凿改、挖补痕迹或垫片、擅自另外打刻等异常情形”，但各地对“明显”的理解不统一，判断的主观性太强，“自由裁量权过大”，进而产生机动车登记退档问题；再比如GA 801中规定，查验过程中发现机动车有不符合GB 1589、GB 7258等机动车国家安全技术标准和相关法律法规的其他情形时，应在《查验记录表》的“备注”栏内记录相關情况，但未予以明确“是否应该登记”，导致不同地区对查验项目之外的情形把握的不一致，进而对同一情况产生不同处理结果。
另一方面，各地落实部局文件精神时，在机动车登记执行层面制定了许多细化的、具有本地“特色”的规定，增加了许多附加条款，使相同的登记业务在不同地区之间产生不同结果。比如GA 801中规定，“核定载人数”项目在注册登记查验时，应与合格证相一致且符合《公告》管理的相关规定，其他情况下应与《机动车行驶证》记载的内容相一致，但有的地方要求，在办理机动车转移、转入登记时须比对《公告》。
2.3车管部门责任担当不到位的原因
不可否认，大多数车管所的初衷是不想退档，不想因为自己的“不作为”而致群众于“进退两难”境地，不想“滋生问题”和“激化矛盾”，也想在工作中做到方便群众与落实法规的统一，但更担心自己的做法得不到兄弟单位的认同，害怕所接收的档案（车辆）将来转不出，因存在被退档隐患而“防御性退档”；有的车管所，本身具备纠正档案存在问题的权限或职责，能够核实“不属于被盗抢、走私、非法拼（组）装等嫌疑车辆”，但担心能力不足、办错业务，产生“敏感数据”被上级部门通报，或者抱着多一事不如少一事的态度，希望对方做出更正后再接收，出现“免责性退档”。
3破解机动车登记退档难题的对策建议
3.1把握关键环节，严格区分和对待登记过程中出现的异常情形
首先，实行“首注负责制”。严格区分新车注册登记和在用车管理登记两个登记范畴，按照每笔业务不“溯往”的原则，明确车管所只对本次登记业务负责，做到各司其职，守土有责。注册登记应以严防违规产品、走私盗抢、非法拼装改装为重点，严格登记手续审核；在用车登记严格以行驶证为标准，以实车查验为重点，严防改装拼装、严防盗抢，严格审核在用车登记留存要件，对发现的违规产品、注册登记嫌疑材料等信息通过系统上报，但不影响办理登记手续，更不得以此为由退档。重点是要突出注册登记的关口作用，坚守第一道防线，做到严格比对《公告》，建议打印纸质版《公告》并在档案中留存，在系统中记录注册登记时所比对的《公告》批次，便于事后核查是公告違规还是登记有误；对系统中提示的“预警信息”，解除嫌疑时要在系统中有记录，注明处理的方法和依据，并上传相关凭证材料。严格审核合格证、机动车销售发票、车辆购置税等相关手续，进一步规范“形式审查”的深度和范围，做到边界明确、职责清晰，不断提高材料审核的可操作性和可执行性。
其次，推进“无纸化登记”。应以机动车档案影像化为契机，大力推进机动车登记信息化建设，实现相关业务联网核查、无纸化办理。在身份证明、车辆购置税、机动车销售发票信息实现联网核查的同时，进一步扩大范围，力争将进口货物证明书、交强险、二手车交易发票等要件信息一并纳入联网核查，并以电子记录信息为准，逐步减少纸质档案的留存和流转。同时，以部令和登记规范为主线，将业务办理要件影像化保存，既可以在网络故障时能够先行先办，实现“容缺式”办理，作为联网审核的替代方式，又能够留存备查，成为事后监管审查和责任追究的有力依据。
最后，突出“重点性业务”。鉴于机动车行驶证在机动车登记和安全技术检验中的重要作用，建议调整机动车登记工作规范内容，实行补换领机动车行驶证时实车查验制度，严防机动车渐进式变形，堵塞通过补换领行驶证的方式“漂白”车辆的风险漏洞。在没有落实机动车档案影像化的条件下，因不能比对机动车注册登记，或上笔业务档案中留存的机动车相片，建议暂缓开通网上受理补换领机动车行驶证业务；开通档案影像化和统一查验监管系统的，对于重点车型，建议在《机动车查验记录表》上增加车辆特征和安全装置项目相片，以便于在补换领机动车行驶证比对，解决信息审核不对等的问题。
3.2完善运行机制，全力打造和构建登记中产生退档的约束体系
首先，实行退办审批制度。改造现在公安交通管理综合应用平台（“六合一”平台），增加退办申请与审批模块。转入地车管所，对转入机动车实车或档案存在疑问时，通过初步调查取证，在决定采取退办时，须通过“六合一”平台申请上报，并在附件内上传嫌疑事项和初步调查结果，待由支队或总队研究、审批后，才能通过“六合一”平台开具退办凭证。上级单位审核时，须明确未通过的理由，应给出具体解决意见，或者明确接收，或者责成重新调查。同时，实现系统关联，待转入地车管所在“六合一”系统上审核同意退档后，转出地车管所才能进行转出、转移恢复操作，才能重新接收该机动车档案，将嫌疑情况和处理意见在“六合一”平台上备注可查，之后再进行相关登记业务。
其次，规范退办业务手续。规范机动车登记业务的退办要件，改变现存的“退办单”“退办凭证”“协调函”“协助调查函”“情况说明”等多种退办文书，统一由“六合一”系统生成并命名为“机动车登记业务退办凭证”，类似于系统中现存的“号牌领取告知单”，作为交通管理部门的法律文书，既有固定格式，也可以自行编辑维护、增加特定内容。关于档案内容的嫌疑项目须附初步调查结论，关于实车问题须附《机动车查验记录表》并说明理由和结论。同时，可以考虑参照现行网上数据流转审批模式，将退办凭证及附件转化成PDF格式文件，通过六合一系统流转，这样既能够提高流转速度，做到进程可查，又有利于保护相关调查事项，尤其是保护涉案信息，控制知情范围。
最后，强化网上监管审查。为有效解决“线下退办”“线上无痕”的现实问题，可以考虑将机动车登记退办业务纳入异常数据监管。一方面，调整“六合一”系统中业务信息采集模块，增加转移、转出恢复数据监管功能，对高于平均值的车管所进行业务预警，促使车管所对转出机动车进行严格把关，提高工作的标准性和规范性。同时，对转入地车管所未接收车辆情况进行数据监管，责成说明未接收车辆或档案的原因。另一方面，对通过系统生成的退办凭证进行业务监管，抽查退办依据是否合理、手续是否规范，按时发布监管通报，以便于把握机动车登记中出现的倾向性问题，并从部局层面出具指导性工作意见，与时俱进地规范好机动车登记工作。
3.3创新工作方法，积极回应和解决登记过程中存在的退档现象
首先，改变调查模式。现行模式是转入地“发现问题”，由转出地“解决问题”，退档“门槛”低，随意性大。根据《公安机关办理行政案件程序规定》中对“管辖”的规定，行政案件的违法行为地包括违法行为发生地和违法结果发生地。违法行为发生地，包括违法行为的实施地以及开始地、途经地、结束地等与违法行为有关的地点；违法行为有连续、持续或者继续状态的，违法行为连续、持续或者继续实施的地方都属于违法行为发生地。违法结果发生地，包括违法对象被侵害地、违法所得的实际取得地、藏匿地、转移地、使用地、销售地。移交违法行为人居住地公安机关管辖的行政案件，违法行为地公安机关在移交前应当及时收集证据，并配合违法行为人居住地公安机关开展调查取证工作。所以，可以由转入地公安机关交通管理部门对嫌疑车辆开展调查，发现有盗抢、走私、非法拼装、改装情况的，按照有关规定交由其它部门负责侦办，并根据案件进展情况，视情决定是否移交转出地公安机关交通管理部门；排除嫌疑情况的，由转入地在系统内进行更正，就地办理；发现有违规产品的，在系统内提交上报，但不影响登记的进行。
这里需要说明的是，这种模式在避免“退档”问题发生的同时，会使个别公安机关交通管理部门会将“问题车辆”“问题手续”照单全收，待转出时一并留给“下家”，以此来“摆脱责任”。对此，应配套相关的制度支持，强化事后倒查和责任追究机制，扩大机动车查验监管和影像化档案的抽查频率和范围，坚决查处“应作为”而“没作为”的车管单位，以此进行督导，树立正确的工作导向，不断加强规范化建设。
其次，建立仲裁委员会。在市级公安机关交通管理部門，成立仲裁委员会，必要时可以邀请省总队业务领导或骨干参加，就其辖区内车辆转移、转出登记中出现的“退档”业务进行分析判断，在排除机动车盗抢嫌疑、权属明晰的情况下，提出整改意见，明确整改责任方，限时进行整改；对无法提交的或补办的相关资料凭证，由仲裁委员会出具《仲裁决定书》，在全市有效，装入机动车档案，随车办理相关业务。
在省一级仲裁委员会，以省总队为核心，必要时可以邀请部局、国内专家参加，就省内转移、转出、转入等登记业务中的疑难问题进行研判，提出工作建议，并出具《仲裁决定书》装入机动车档案，《仲裁决定书》全省有效。
在全国层面，由部局牵头成立片区仲裁委员会，就省际间的机动车转移、转出、转入问题进行仲裁。两个片区之间的业务问题，可以由两个片区的仲裁委员会协商解决，协商不一致的，可以交由第三方片区仲裁委员会进行仲裁，片区仲裁委员会出具的《仲裁决定书》全国有效。
仲裁委员会应由转入、转出双方和第三方人员参加，须通过会议讨论的方式进行研究和决定，并形成书面材料备查。部局层面，每季度或半年，抽查或调阅一定比例的片区、省、市《仲裁决定书》复印件和仲裁委员会会议研究纪要，进行研判通报，提出指导性工作意见（类似于司法解释），作为机动车登记规范的及时补充。
最后，调整职能权限。重点要解决车管部门发现问题车辆移交不出去的问题。一方面，明确协作机制。从部局层面，或者是从省公安厅局面，建立由交警牵头，交警、刑警、治安共同参与，分工协作的工作机制，明确机动车登记中涉嫌盗抢、走私、非法改（拼）装的调查主体，移交程序、时机和处理办法，形成齐抓共管、高效有为的工作机制，逐步解决移交手续多、办案周期长、取证难度大等现实问题，为各级公安机关交通管理部门解决“涉车事（案）件”提供强有力的制度支持和力量保证。另一方面，细化责任分工。可以充分借鉴“南京模式”，不断延伸交警执法办案触角，构建直办案件工作机制。通过在交通治理中引入治安刑事管理法治思维，拓展交警执法办案的广度和深度，以市公安局名义，授权交警部门办理道路交通相关治安刑事案件工作，不断探索交警行使部分治安刑事案件管辖权的新方法，将“涉车事（案）件”的调查、处理权限划归到交警部门，由交警部门负责调查、处置，出具相关法律文书，不断提高交警部门办理此类案件的权威性和系统性，解决车管所发现“问题车辆”的后顾之忧。
4结语
机动车登记情况错综复杂，千变万化，不断有新情况、新问题发生，不同公安机关交通管理部门之间有不同的看法实属正常，但作为登记机关不应采取消极的态度，“一退了之”，将问题和困难留给广大群众，而是应积极面对，主动寻求解决问题的办法，以便更好地做好“放管服”工作，更好地助推机动车登记工作规范化发展。以上只是一点粗浅看法，权且抛砖引玉，与广大同行共同探讨，敬请批评指正。
参考文献
[1]《机动车登记规定》
[2]《机动车查验工作规程》
[3]《机动车登记工作规范》
[4]《公安机关办理行政案件程序规定》